无论何种治理模式均强调公共治理作为配置社会资源的新 方式，其本质是运用一定的工具来实现社会控制，而社会控制 体系是多元的，所依赖的工具是不同的。美国法学家埃里克森 认为，社会控制体系由五个要素构成：自我控制、合约控制、 第三方控制、组织控制和国家控制。作为最高级的国家控制， 在传统理论中采用“政治一行政二分法”，将权力分解为立法的 政治和行政的管理，即由立法者制定法律，并授权行政机构管 理从中央到地方的事务。但这种二分法是一种理想的模式，它 建立在法律完备的假设之上。但实际上，法律不完备是一种现 实状态，立法机关所制定的法律通常是比较模糊和滞后的C

在法律不完备的情况下，就需要政府主动管制和法院被动 适用法律的制度互补。国家控制方式所倚重的法律资源是由政 府监管机构和法院等国家公共治理机构来实施的。在这些官方 法律资源中，政策性规则或规制性规则的灵活性较强，且主动权掌握在政治决策部门或政府行政部门手中，它们往往或至少 表面上是以社会公共利益为目的的。但是，由于政府权力介入 市场，这类规则在实施过程中可能出现监管者被特定利益集团 俘获的后果。这就说明，现实中的政府也是不完备的，并且经 常会出现“政府失灵”的情形。

因此，在法律和政府两者都不完备的情况下，还需要其他 辅助性的社会机制。公共治理就是指引政府管理从“统治”到 “治理”的变革，强调政府与市场主体、社会组织相互合作、共 同管理，形成多元化的共治体系。