司法权与行政权合一并最终附从于行政,在我国经历了漫长的演变过程。中国古代的权力分配从纵向来说,自上而下分为三个部分,处于权力顶峰的是君权,其次是中央权力,再次是地方权力,构成一座权力的金字塔。其中君权专属于皇帝(或国王)一人,君权至上,君主是国家权力的化身,拥有至高无上、不可分割、不可剥夺的权力,君主集国家立法、司法、行政诸权于一身。在君权的设置上,行政与司法从来都是合一的,贯穿于中国奴隶社会到封建社会的始终。而为了保证君权的权威性和执行力,地方权力也采取了行政司法合一的设置方式,地方司法权附从于地方行政权,地方行政长官直接在其行政管理机构和体制内行使司法职权。这样,地方长官同时兼任当地最高司法审判官,司法断案也成为其主要职责之一。在中国几千年的社会发展中,这一地方行政司法合一的权力体制特点也从未改变过。而中央权力,则经历了行政权与司法权由分立抗衡到从属合流的发展过程,其演变历程是封建君主专制集权体制发展成熟的一个重要体现。
先秦时期既是古代司法制度的形成时期,也是司法权与行政权相对区别独立的时期。夏朝时,夏王是国家的最高统治者,享有最高的司法权,因而也是全国最高的司法官。据《尚书?甘誓》记载,夏王启与有扈氏大战于甘(今陕西户县西南),战前,发布军令:“用命,赏于祖;弗用命,戮于社。予则孥戮汝。”这是记载夏王行使司法权的最早文献。在中央,《礼记?明堂位》记载:“夏后氏官百”,夏朝的司法官称作“士”,主要处理军政和狱讼事务, 其又称作“理”,因而在中央,司法长官又称为“大理”。这说明在夏朝的时候,中央机构中,司法与行政是相对区别开来的,有专门的司法机构和官员,且从事狱讼的人员具有相当的数量。
商朝与夏朝一样,商王是国家权力的化身,享有最高的行政权和司法权。商王一般对有重大影响的案件进行最后裁决。在甲骨文中就有记载官吏奏请商王裁决案件的记录“兹人刑否?”在中央,商王之下,最高司法长官为“司寇”,下设“正” “史”等官职辅佐。问神请筮是当时司法取证的重要方式,因而贞人(卜者)也参与司法审判活动。在地方,实行分封制度,在畿外的诸侯享有比较独立的司法权,畿外诸侯可以自行任命司法官,不需上报。
西周时,司法制度有了更大的发展,并形成了相当的体系。君权方面,周天子仍是国家的最高统治者,享有最高的行政司法权力。周天子的管辖区域内,《周礼?秋官》中记载,在中央设有大司寇、小司寇、士师等司法长官,并设司刑、司刺、司约、司盟、司厉、布宪、禁杀戮、禁暴氏等官职加以辅助。在地方则根据其管辖区域设置乡士、遂士、县士、方士、讶士等职,主掌司法事务。而在周天子之外的地方,则仍旧是分封制,由诸侯执掌境内行政司法大权,司法机构的设置由其自行决定,周天子对诸侯国内的司法享有较为有限的干涉权,地方司法相对也是比较独立的。
春秋战国时期总体上仍旧是沿袭西周旧制,只是对司法机构的称谓有所不同。春秋时,鲁国称“司寇”,齐国称“士”,楚国称“司败”;战国时,秦国称为“廷尉”,楚国称为“廷理”。不过这一时期周天子的权威和势力急剧衰减,周王和中央对地方的控制和干涉名存实亡,各地方诸侯国的行政司法权力扩大,为以后行政司法体制的改革提供了前提。
秦始皇统一六国后,为加强中央集权的君主专制制度,在中央实行三公九卿制,由皇帝总揽全国行政、立法、司法等各项大权。三公之中,丞相居首,而司法权(廷尉)只位列九卿之一。此时司法权虽仍独立存在,但地位已低于丞相,且需对三公负责。秦始皇亲自行使审判大权,“躬操文墨,昼断狱,夜理书,自程决事,日悬石之一”,使得“天下之事无小大皆决于上”。
汉朝承袭秦制,皇帝仍是国家最高行政长官兼司法审判官。凡重大案件,均要报请皇帝裁决。同时相比先秦,汉朝还规定,对官吏犯罪,须“上请”,由皇帝做出裁决。不但如此,相比先秦时期君主对案件的最终裁决权,汉朝皇帝还亲自行使具体的审判权,例如,东汉光武帝“常临朝听讼,躬决疑事”。皇帝的司法权已由过去的终局裁决权变为贯穿司法审判始终。同时由于集权专制的体制,加之司法权已位于相权之下,需对三公负责,汉代时司法权除廷尉之外,丞相、御史大夫等中央机关也开始分享一部分司法权,典型的如丞相、御史大夫和廷尉共同审理具有全国影响的要案,其审理程序称为“杂治”。到东汉时,则“事归台阁(尚书台)”。在地方,郡县制的实行,极大地削弱了地方司法的专断权,皇帝和中央得以对地方司法加以干预控制。不过在地方官僚体制中,行政与司法仍旧是由地方行政长官兼理,在地方行政体制之外不再另设单独的司法官职和机构。在秦朝,地方分为郡县两级,故而地方司法机构也主要分为两级。郡守作为一郡长官,拥有地方最高的审判权,对郡内重要案件以及各县上报案件拥有批准权和呈报中央的权力。县令作为一县长官,对本县内案件享有司法权,其下设有县丞、曹等职,负责对本县案件进行具体审理,但审判须报县令批准。县令对本县案件享有批准权与上报权。在县下又设乡、里作为基层社会组织。乡设啬夫,负责本乡案件的调解和审理工作;里设里长,负责本里治安管理。乡夫里长成为稳定基层行政司法的基本组织。汉朝基本承袭秦制。只是郡守的司法权更大一些,除对本郡案件享有批准与上报权力之外,还掌握死刑案件的判决权。同时汉初全国实行分封制与郡县制并存的体制,对于诸侯国内案件的审判权则实行由中央派内史辅佐诸侯具体承办案件,以保障中央对地方司法的控制。景帝之后,改为丞相执掌其封国内之司法权,地方的司法权进一步向中央行政权力集中。
从魏文帝称帝(220年)至隋文帝出兵灭陈(589年),将近四百年的时间,除西晋曾短暂一统华夏外,中国再次回到各地分裂割据的状态。这一时期的司法制度,一方面仍旧沿袭秦汉的旧制,另一方面中央集权的衰弱,各地割据政权的建立,也为司法制度的变革提供了更多的可能和选择。这一时期成为上承秦汉,下启隋唐的一个重要过渡时期。魏晋时期,中央主掌司法审判事务的机构仍是廷尉(魏、蜀、吴三国初均设“大理”行使该职能,但其后不久均恢复廷尉之名)。西晋初,曾以吏部尚书、三公尚书郎等职与廷尉共“领刑狱”之事,不久后司法权皆并入廷尉,廷尉依旧作为中央最高司法部门,主掌司法审判之事。东晋沿用西晋旧制,廷尉在中央统领全国司法审判事务。同时,皇权的地位和权威依旧如初,皇帝是国家最高行政、司法大权的执掌者,相较秦汉,魏晋时期皇权对廷尉司法权的控制有所加强,皇帝经常直接过问廷尉司法事宜,下达旨意,相权权力更加分散。如《晋书?武帝纪》记载:泰始四年,晋武帝“临听讼观,录廷尉洛阳狱囚,亲平决焉”。在地方,行政机构设州、郡、县三级,仍旧是行政司法合一,各州、郡、县的最高行政长官同时兼任当地司法长官。北朝时期,对秦汉旧制进行了一些富有建设性的改革,司法权被进一步分割,行政权进一步扩大,向以后行政司法合一前进了一步。北齐正式将廷尉更名为大理寺,此后历代王朝中央最高司法审判机关均采取这一称谓。北齐大理寺最高长官为大理寺卿,置少卿、丞各一人,为其辅佐。同时设有属官、槛车督、掾、狱丞、司直、明法等若干人,其官职设置比前代有了较大的扩充。同时北齐开始将一部分司法权分配到中央行政机构中,加强了尚书省监管司法工作的职能。其后,到隋唐时,改都官尚书为刑部尚书,形成了中央大理寺和刑部共同执掌刑狱的司法审判制度。
公元581年,杨坚登基称帝,建立隋朝后,废除了北周当时仿《周礼》而行的六官体制,以北齐官制为基础,初步制定了以三省六部制为核心的中央权力体系,行政权和司法权进一步合并集中。皇帝权力处于至高无上的地位,皇帝拥有最高的司法权,而且还拥有最高的立法权。国家的一切法令、政令都要通过皇帝发布。同时皇帝拥有最高的司法审判权,不但有最后的定罪审核权,而且还可以直接对案件进行审理。隋文帝“每季亲录囚徒,常以秋分之前省阅诸州申奏罪状”。同时隋朝开始将全国的死刑执行权集中到皇帝手中,开皇十六年(596年),诏曰: “决死罪者,三奏而后行刑”,还规定了皇帝的赦免权,如大赦、曲赦、将囚徒等。司法权进一步沦为行政权的附庸。中央改六曹为六部,刑部是其中最重要的司法行政机关,主要掌管司法行政,负责制定法律、法令以及各级司法机关在诉讼审判中的各种行为规范。大理寺是国家最高审判机关,但受到刑部和皇权的制约。全国的死刑终审权在中央,由大理寺执掌,事毕报刑部裁决,而后奏明皇帝决定是否执行。隋朝以刑部和大理寺共掌司法,是中国司法制度史上首次出现司法行政与司法审判分离的现象,具有重大意义。在地方,隋初实行州郡县三级的行政机构设置,后改为郡县两级。州的长官为刺史,郡称太守,县称县令,各地的最高行政长官同时兼任本地最高司法长官。
唐朝承袭隋朝旧制,中央三省对司法的作用进一步强化。皇帝在立法和司法以及行政方面依旧处于至高无上的地位,立法多出自皇帝的个人意志,以皇帝名义颁布。皇帝掌握着最高的司法审判权、复决权和赦免权。对重大案件,皇帝甚至可以以“诏狱”名义,组织御用机构直接审理。中央三省在唐代获得了较大的司法权,三省长官为中央最高行政长官,对死刑以上的重大案件“集议”,是仅次于皇帝的最高审级。中书、门下两省有对司法的复议权,太宗手诏敕曰: “自今门下省复有据法合死,而情在可矜者,宜录状奏闻。”开元二十五年(737年)规定:“凡决死刑,皆于中书门下详复。”可见此时死刑的复决权由刑部归于中书门下。尚书省拥有一定的司法权及司法监督权。胡三省注曰:“唐制:凡国之大狱,三司详决。三寺,谓给事中、中书舍人与御史参鞫也。”可见三省长官享有对全国重大案件的审理权。
宋朝政权在五代十国分裂割据的时期建立,为了避免地方势力过强形成割据或者中央势力坐大颠覆皇权,宋初统治者对国家政治体制从纵向和横向进行了大量的改革,将中央和地方权力进一步向皇帝手中集中,保证其专制地位,同时对中央和地方的体制进行分权制约,防止地方势力过于强大。其在司法机构的设置上也体现了这一思想。皇帝掌握着全国最高行政和司法大权,处于至高无上的地位,同时中央一级司法机构仍旧沿袭唐制,设大理寺、刑部,同时赋予御史台更多的审判之权,与大理寺和刑部并列为中央三大司法机关,这样司法权在中央由一分为二变为一分为三,更加分散,便于皇帝控制。其中大理寺仍旧主司审判职能,刑部主管复核全国死罪已断案件,以及官员犯罪后在行政上如何处理的各项事务。御史台不仅可以履行一般的审判职能,还是法律规定上诉程序中一个必要的等级。同时为了避免司法腐败,宋朝开创了“鞫谳分司”制度,即审与判相分离,使司法权内部也得到制衡,很大程度上避免了司法腐败。在地方,司法与行政依旧是合一的,宋朝地方设州县两级,其既是地方行政机构,也是地方司法机构。
元代是中国历史上第一个由少数民族建立的统一的封建王朝。从总体来看,元朝的司法制度受中原文明影响较大,但又具有自己的特点。在中央,元朝仿宋制设立了刑部和御史台,刑部由唐宋以来的死刑复核机关变为中央最高审判机构和司法行政机构,御史台与前朝相比变化不大。同时为解决民族和宗教等问题,又另设大宗正府和宣政院,用来维护蒙古族特权和处理宗教审判事务。除此之外,另设有枢密院,主掌军队的军政和司法大权。由此中央司法权一分为五,加强了君主专制集权。但元朝没有设立大理寺,大理寺的司法审判职权自元朝开始,划归刑部总揽,同时刑部附设监狱,进一步扩大司法权限。行政与司法合一,在元代开启先河。沈家本论其变化认为:“唐宋以前,刑部不置狱而大理有狱,元不设大理寺,始于刑部置狱,此刑制中之一大关键也。”“自大理裁而刑部置狱,司法、行政遂混合为一,不可复分。”作为行政系统的刑部,在元朝,其职能取代了司法裁判系统,刑部之外,中央没有另设专门的司法机构,刑部兼理行政司法与司法审判双重职能,自此,秦汉以来相对独立的司法权被并入行政系统。在地方,元朝将全国划分为若干行省,各地长官仍旧同时兼理司法事务,司法行政合一。
明代君主专制集权的政治体制进一步发展强化。纵向上,皇帝完全操控中央和地方的行政司法决定,厂卫组织的设置,使得皇帝将司法权限牢牢地控制在自己手中,中央司法权的地位要低于厂卫组织。横向上,司法机构重设大理寺,但刑部和大理寺的职权则与唐宋正好相反,由刑部负责审案,大理寺则承担了复核职能。同时设都察院,负责监督并分享一部分司法权力。刑部、大理寺和都察院构成常设的三法司,同时设有许多临时司法机关,另一方面为加强君主专制,厂卫组织全面干预和操纵司法活动。总之,在这一时期行政和司法权高度集中到皇帝手中,司法审判权基本转移到行政体系的刑部手中,大理寺只掌复核一权。中国古代司法行政合一的权力体系正式形成。
清朝是中国最后一个封建专制的王朝,皇帝的权力登峰造极,把国家立法、司法、行政及军事大权全部掌控于手中,对地方和中央权力的控制无以复加。在中央,清朝沿用明朝旧制,以刑部、都察院、大理寺为“三法司”,在形式上听命于皇帝,又构成相互制约的中央最高司法权力机构。刑部“掌天下刑罚之政令”,主持司法行政与修订律例,审理中央管理违法案件等,大理寺负责复核刑部已决案件。中央行政司法合一。地方分为省、府、县三级,地方行政长官兼理地方司法事务,行政与司法合一。
综上所述,中国古代行政兼理司法传统具有悠久的历史,是伴随着封建社会的产生,君主专制集权制度的设立,国土面积辽阔,交通不便等人文与社会因素而产生和发展完善起来的。行政司法合一的权力体系,有效地保证了全国政令的统一和执行效率,对维护国家稳定起到了重要作用。