治理(governance) 一词源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和 政治活动中。治理理论按照应用领域的不同，分为公司治理和 公共治理两个迥异的研究领域。20世纪80年代初治理理论引入 私人组织，出现公司治理，在经济学和管理学界得到重视。公 共治理理论则首次出现在1989年世界银行的研究报告中，被用 来分析当时非洲的发展情形存在“治理危机”，1992年世界银 行将年度报告定题为“治理与发展”；联合国还专门成立了治理 委员会，2000年的联合国千年大会秘书长报告阐述了全球治理 问题。此后，公共治理理论迅速在整个社会科学界得到广泛 研究，并呈现出蓬勃发展的势头。当下，世界各国无论发达国 家还是发展中国家，都开始关注公共治理理论在各个社会领域 的应用，本文所探讨的治理理论仅限于公共治理领域。

公共治理理论在西方国家兴起，并迅速得到全球的关注绝 非偶然，其主要原因在于市场和政府的双重失灵。现代社会以 来，西方国家长期信赖市场和政府的社会调节作用。然而，市 场不是万能的，政府也并非不变的。二战以后，西方国家的市 场调节机制发生危机，分配不公、外部化、失业、市场垄断等 失灵现象不断恶化。“市场失灵”问题不可能在市场体制内找到 解决的办法，于是政府作为纠错者被推向前台。然而政府过度 地涉入经济领域窒息了经济成长的活力，无限度地向社会领域 渗透缩小了人们的自由生存空间，结果导致社会的制约功能急 剧衰退。同时，西方国家也出现管理危机，政府职能扩张、机 构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国。

市场失灵由政府来纠错，那么政府的缺陷又由谁来弥补? 公共治理理论回应了这种社会需求，它所关注的主要问题是： “如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有 限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求; “它所 偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，它所创造的结构 或秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用是依靠多种进行统 治的以及互相发生影响的行为者的互动。