.对行政主体的规制

行政指导是行政机关等主体与行业协会或企业结合为一体的违法行为。行政指导作为一种柔软的行政管理手段，多种情况下并没有法律的授权或者是授权与否并不明确，此种情况下很容易被行政机关滥用，对市场行为进行不适当的裁量。现实中，企业或行业协会寻求行政机关给予行政指导的情况并不少见，而且多数行业协会多会屈于行政指导的“强制力”。行政指导在很大程度上影响着企业的利益，对企业与行业协会有着直接的关联，因此，有必要对行政指导进行规制。

对于行政机关的市场行为，日本《禁止垄断法》是不能适用的。但是，在行政指导参与下形成违法行为，行政机关需要意识到自己所应承担的责任，避免出现引发企业违法行为的发生，从日本过往的判例中也发现有公务员协助企业实施违法犯罪行为而被判决有罪的案例。

.对行业协会的规制

从理论上看行政指导并不同于行政性垄断行为，因其没有对企业与行业协会实施强制性的限制。实施行政指导的过程中，企业与行业协会可以选择接受也可以拒绝，其主动权在企业与行业协会，从这一层面上来讲，企业与行业协会既然接受了行政指导就应该承担相应的法律责任，而不能以行政指导来阻却违法的事由。从日本的野田酱油案与石油价格卡特尔案来看:虽然在当时的日本社会，行政指导具有较强的强制力，但是行政机关也没有强迫企业与行业协会接受行政指导，它们完全可以自由选择接受或者拒绝，但是最终接受了行政指导是基于自身利益的考量，是它们追求利益的表现。因此，企业与行业协会之所以乐意接受行政指导，主要还是把行政机关当作了自己的有力靠山与寻租的源泉，一旦发生意外，可以把风险与责任转嫁给行政机关而逃避法律制裁，这是企业与行业协会所在。所以，如果企业与行业协会的行为不是在行政机关的强制要求下进行的，即使是有行政指导也不会阻却对其违法性的认定。

综上，日本对行政指导的规制，就企业与行业协会来讲,主要是通过《禁止垄断法》来对其进行规制的。对行政机关的规制，虽然不能直接适用《禁止垄断法》，但是，日本公平交易委员会通过发布《关于行政指导的禁止垄断法指南》的方式,对行政指导行为进行规制，并加以完善。除此之外，日本通过修改《行政程序法》，对行政机关的行政行为进行规范，一定程度上规制了行政机关的行政指导行为。

.我国现行规制的不足及其规制路径选择

我国《反垄断法》针对政府机关的行政指导行为并没有明确的规制，但是，日本《禁止垄断法》的实践为我国提供有益的思路。反垄断实践中，尽管行为主体所遇到的具体问题、具体要素有所不同，但是，需要明确的是接受政府机关的行政指导并不能成为行业协会获得豁免的理由。我国《反垄断法》不同于日本的《禁止垄断法》，其中，关于行政性垄断的规制是我国反垄断法的规制特色，这也给我国规制行政机关的行政指导行为从理论上提供了可能。

(1)出台司法解释

行政性垄断与行政指导在诱发垄断行为方面存在有很多类似的地方，因此，可以对行政性垄断作扩大解释，把行政指导纳入其中，通过出台相应的司法解释等，把行政指导纳入到现行法律体系中还是具有一定的可操作性的。

(2)明确管辖权

目前对行政性垄断的规制中尚存一些问题有待解决，比如,反垄断执法机构并没有对行政性垄断的管辖权，其管辖权依法由上一级行政机关拥有，口)这种规定并不能有效制止行政性垄断行为，也不能有效地规制行政指导行为。因此，只有解决行政性垄断的管辖权问题，才能更好地规制行政性垄断和行政指导行为。

(3)制定行政指导的反垄断指南

应该借鉴日本的经验，国务院反垄断委员会应该积极制定有关行政指导的反垄断法指南，对于市场中容易诱发垄断的行政指导进行总结、列举，规范行政机关的行政行为，有效排除行政指导所带来的限制、排除竞争问题。

(4)加强行政指导的程序规制

行政指导作为一种非强制性行政行为，行政主体在实施行政指导时，必须在其权限范围之内依法进行，应加强对行政指导的程序规制。我国也应借鉴日本的经验，制定相关行政程序的法律法规，进一步规范行政指导行为。