依据《反垄断法》第46条第2款的规定，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的, 反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。也就是说，本规定是对于那些主动向反垄断执法机构提供信息以及违法证据的经营者(自首者)给予减轻或者免除处罚的规定。该规定可以说是参照美国反托拉斯法的宽恕政策(LeniencyPoli-cy)而制定的。美国自1978年开始制定并实施了宽恕制度措施，并于1993年进行了修改。修改后的宽恕制度对于违法企业的自首者如果符合相关规定则可以自动地获得宽恕、免责，提高了制度的透明性与可预见性。目前为止，欧盟、德国、英国、法国、韩国、日本等国家、地区也都效仿美国制定了自己的宽恕制度，该项制度措施在取缔卡特尔、串通投标等违法行为方面取得了一定的成效。

纵观各国现行的宽恕制度，大致上可以分为以下三种类型：一是只对第一名的自首申请者免除其刑事责任。以美国为代表,可称之为“美国型”宽恕制度。二是可以对复数的申请者进行减免行政罚款。以欧盟为代表，可称之为“欧盟型”宽恕制度，实施该制度的国家包括德国、法国等欧盟诸国。三是由于日本禁止垄断法既规定有行政责任又规定有刑事责任，因此该国宽恕制度的设定，既不同于美国又不同于欧盟，即对第一名的申请企业免除其刑事责任与具有行政责任性质的课征金，其后复数的申请企业可以顺次减免行政责任(日本称之为“课征金减免制度”)，可称之为“日本型”宽恕制度。

1.美国型宽恕制度

美国反托拉斯法最早设立宽恕制度是在1978年，司法部于1978年10月公布了《企业宽恕方针》(CorporateLeniencyPro-grams)与《附加宽恕措施》(AmnestyPrograms)o，)该制度规定，违法企业针对自己涉及反托拉斯违法行为的事实自觉地向司法部反托拉斯局进行报告，并协助反托拉斯局对违法行为进行调查、起诉等，可以免除该违法企业的刑事责任。该制度适用于《谢尔曼法》第1条所规定的违法行为，要求自首者必须是最先（第一名）的自首者才能免除其刑事责任。该制度于1993年8月进行了修订（2）,调查开始后也允许自首，扩大了申请适用范围。

美国宽恕制度的适用要件包括：①该企业必须是最先的自首者；②该企业自首时，反托拉斯局还没有得到任何的违法企业的违法情报、信息以及证据；③该企业必须迅速、果断地采取措施，停止参加该违法行为的一切活动；④该企业必须对自己的不正当行为诚实地、彻底地向反托拉斯局进行报告，并且在执行当局进行调查中，持续地、全面地配合协助反托拉斯局调查；⑤自首者必须尽可能地对被害者进行赔偿；⑥免除自首者的刑事责任对于其他的企业并不会显得有失公平等要件。该制度赋予了反托拉斯局一定的裁量权，在具体执行过程中，反托拉斯局可以考虑违法行为的性质、自首者的社会地位以及自首的时期进行综合判断。除此之外，还设定了一些有利于自首者的条件。比如，从民事赔偿的诉讼程序来看，给予了宽恕制度利用者思考、制定战略以应对损害赔偿诉讼等充足的时间。也即是说自首者与其他的违法企业相比始终处于一个有利的地位。5)2004年6月，美国司法部公布了《反托拉斯刑事处罚强化与改善法》(Anti-trustCriminalPenaltyEnhancementandRe-formActof2004)o按照该法规定，对于协助当局调查案件的自首者，不但要免除其刑事责任，而且在其应该承担的民事责任的损害赔偿部分，可以只承担赔偿被害者的实际损失金额的责任，还对利用宽恕制度的自首者免除其连带责任。［21美国民事损害赔偿责任是3倍赔偿责任，这样的规定大大降低了自首者经济成本。

.欧盟型宽恕制度

欧盟于1996年制定并公布了《关于对参与卡特尔违法行为企业实施罚款减免的告示》。1996年告示规定了罚款的减免档次以及减免的对象所要具备的要件等。2002年2月又开始实施了新修改的《关于对参与卡特尔违法行为企业实施罚款减免的告示》。［312002年告示把罚款的免除与减额进行了明确区分。罚款免除对象必须符合以下条件：①欧洲委员会在不具备对调查违法案件而作出决定的证据时，必须是最先提供了决定进行调查的有力证据的自首者；②欧洲委员会不具备认定企业违法的证据时，能够提供该类证据的最早的自首者；③自首者必须全面地、持续地而且是迅速地协助调查，并且提供所有的违法行为信息；④自首者必须立即停止违法行为；⑤自首者没有强迫其他的企业或个人参与违法行为等。自首者如果无法满足全额免除的条件，可以随即申请罚款的减额。减额的幅度分为三个档次，即对于最初的自首者可以给予30%~50%的减额、第二名的自首者给予20%~30%的减额、这之后的一律给予不超过20%的减额。之后,欧洲委员会又于2006年12月公布了针对2002告示的修改告示，主要明确了以下诸点：自首者必须表明自己所提供的信息以及证据的种类；自首者免责的基准必须与执法当局进行开始调查所需要的信息相关联；如果是自首者所提供的信息以及证据有损于执法当局进行调查时，可以不必要求最初的自首者及时提供；如有必要可以公开自首者参加卡特尔违法行为的事实；对于自首者停止参与违法行为的时期可以根据情况、柔软地进行判断；明确自首者的协助义务；明确申请减额自首者的持续性地协助调查义务；导入美国的Marker制度；以及保护自首者的相关规定等。但是，也对申请者妨碍执法当局的调查活动、废弃、隐藏、篡改卡特尔组织的相关文件、资料、证据等以及提供虚假信息、证据或者强求其他企业参与卡特尔组织活动的行为，给予剥夺宽恕制度适用资格的处罚规定。⑴

.日本型宽恕制度

日本在2005年修改了《禁止垄断法》导入了宽恕制度，之后又进行了数次修改。该制度对自首者实行了免除刑事责任、免除、减额课征金的制度，制度的主要内容如下：

(1)依据《禁止垄断法》的规定，满足以下要件的自首者可以免除其课征金，［3)并对开始调查之前，单独、最先的自首者，以及该企业的高级管理人员、职员等不再进行刑事告发、追究其刑事责任。①在公平交易委员会开始调查前，单独、最早的向公平交易委员会通报相关违法情况的自首者；②在公平交易委员会开始调查前停止违法行为的自首者。

(2)满足以下各项要件的自首者，可以减免50%的课征金。①在公平交易委员会开始调查前，单独、第二个向公平交易委员会通报相关违法情况的自首者；②在公平交易委员会开始调查前停止违法行为的自首者。

(3)满足以下要件的自首者，可以减免30%的课征金。①在公平交易委员会开始调查前，单独、第三个向公平交易委员会通报相关违法情况的自首者；②在公平交易委员会开始调查前停止违法行为的自首者。

(4)满足以下要件的自首者，也同样可以减免30%的课征金。但是仅限于上述的(1)~(3)项自首者的数目合计不满3家时，才能适用。口〕①公平交易委员会在调查开始后一定的时期工)以前，单独、向公平交易委员会通报相关违法情况的自首者；②上述①的自首者报告相关情况后，停止了违法行为；③通报内容必须是公平交易委员会所把握情况以外的内容。

(5)公平交易委员会接到上述(1)、(2)、(3)以及(4)的情况报告以后，应该把接到报告的事实迅速地通知自首者，Cl以消除自首者的顾虑。

(6)符合上述(I)?(4)的要件的自首者，如果该当以下的情况，那么就不能适用(1)~(4)的规定。3〕①报告的事实有虚假的情况；②公平交易委会要求的信息、证据不予提出, 或者提出的是虚假的信息、证据；③自首者在违法行为活动中没有强迫其他企业参与违法行为，也没有妨害其他企业停止违法行为。

综上，通过对美国、欧盟、日本的宽恕制度的考察可知，美欧日宽恕制度的适用要件基本一致，均要求是第一名的自首者，必须停止违法行为，必须持续地、诚实地配合、协助调查等。除此之外，宽恕制度的有效实施还需要具备一个基础的制度条件，那就是必须要有一个严厉的制裁制度做基础，倘若制裁制度不严厉，给违法者形不成有效威慑，那么违法者也就缺少了自首的动力与积极性。另外，还需要增强该制度的透明性和可预见性，减少执法机关的自由裁量权，只有这样宽恕制度才能得以有效实施。

.我国的宽恕制度

我国反垄断法也规定了相应的宽恕制度，但是与美欧日相比，我国的制度规定相对原则、简单，可操作性较差。为此,国家发改委依据《反垄断法》制定了《反价格垄断行政执法程序规定》（2011年2月1日施行）。该规定的第14条规定：经营者主动向政府价格主管部门报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据的，政府价格主管部门可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。第一个主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据的，可以免除处罚；第二个主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据的，可以按照不低于50%的幅度减轻处罚；其他主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据的，可以按照不高于50%的幅度减轻处罚。重要证据是指对政府价格主管部门认定价格垄断协议具有关键作用的证据°这是对《反垄断法》第46条第2款的细化规定。但是，该细化规定与美欧日的宽恕制度规定相比较，还存在较大的差距。只规定了免除以及减额的档次，具体的适用条件、适用对象、适用范围等相关措施均无规定，适用中难免会产生执法的随意性，达不到预期目的。从发改委适用宽恕制度的执法案例来看，虽然宽恕制度所显现的适用效果明显，但也出现了一些质疑发改委适用宽恕制度的具体细节不透明的意见，这些均反映出我国宽恕制度还需要进一步细化、规范。

.我国宽恕制度的完善建议

以上，通过对美欧日宽恕制度的详细考察，参考其规制的内容与实践经验，对我国宽恕制度的完善建议如下：

(1)明确宽恕制度的对象行为

美欧日的宽恕制度都是以市场中危害性较大的核心卡特尔、串通投标等违法行为作为规制对象的，这是三者的共通点。因为核心卡特尔、串通投标等违法行为是执法当局极力、严格取缔的对象行为。而且这些违法行为大都具有隐蔽性强、不容易被发现等特点，宽恕制度的适用能够大大提高违法行为的发现率，有效打击违法行为。

(2)确保适用过程的透明性

美欧日宽恕制度的适用要件均予以明确规定，只要是符合适用要件的就能够被免责或减轻处罚。为了提高宽恕程序的透明性，美国采用契约形式，欧盟、日本的反垄断当局给予自首者书面通知。这些规定打消了自首者的顾虑，确保了宽恕制度的透明性、公共性，提高了违法企业利用该制度的积极性。

(3)限制使用自由裁量权

美欧日的宽恕制度尽管都设定了明确的适用要件，尽可能地排排除执行当局的裁量权以达到自动免责的功效，但是这并不能完全排除执行当局的裁量权。比如，对于自首者所提供证据的认定、自首者所参与违法行为的性质、自首者在违法活动中的表现以及违法信息的报告时期等，还是由执行当局来综合判断，能否免责，最终主要还是依据当局的判断。〔I)问题在于宽恕制度实施过程中如何尽可能地减少执行当局的裁量权。美国最初于1978年设立的宽恕制度而没有达到预期目的的原因就是因为执行当局的裁量权过大。因此限制自由裁量权是宽恕制度得以有效实施的根本。如何限制裁量权还要从制度的根本上来解决，那就是要求执行当局在运用宽恕制度的过程中尽可能地公开、公正、透明，维持宽恕制度的公正性、透明性，只有这样才能确保宽恕制度的有效实施以达到预期目的。

行业协会组织会员企业实施的垄断行为，其行为的违法主体涉及行业协会、会员企业，因此，法律责任自然应由违法主体的承担。会员企业参加由行业协会组织的垄断行为的，同样需要按照反垄断法的规定承担相应的法律责任，而不能以行业协会的组织行为为理由要求减轻或免除处罚。当然，作为违法主体有权利申请利用宽恕制度而获得减免处罚的宽恕，反垄断执法机构也欢迎违法主体积极利用宽恕制度，提供相关违法信息，以便有效打击市场中违法的行业协会垄断行为。