目前，我国处在突发公共事件的高发时期，而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。当城市发生自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等各种重大紧急事件时，需要政府统一调度相关部门协同工作、迅速应对；当群众发出医疗急救、交通事故、抢劫伤害等各种紧急报警，或请求水、电、气抢修等各类生产、生活求助时，需要政府有关部门及时响应，妥善处理，或提供相应救援服务。通过建立以城市应急联动系统为主要内容的城市公共安全科技支撑体系，以提高政府对紧急事件快速反应和抗风险的能力，并为市民提供更快捷的紧急救助服务，已成为现代城市管理中迫切需要解决的重大课题。针对这一重大课题，国内外厂商纷纷提出了各具特色的解决方案。其中亚奥数码公司提出的城市应急与非应急一体化联动系统解决方案为我们提供了新的思路、新的选择。

1、现有系统存在的主要问题

　　目前我国已经建成或者正在建设一批城市应急联动系统，例如，我国第一个城市应急联动系统——南宁市城市应急联动系统。又例如广州市、扬州市、上海市等应急联动系统等均已相继建成，正发挥着巨大作用。除了城市应急联动系统之外，有的城市还建立起政府公共服务信息系统（例如广州天河区政府呼叫中心），或者社区综合服务系统（例如北京市政府社区服务呼叫中心）。但是，无庸讳言，由于行政体制、模式选择、设计思路等各种各样的原因，这些系统也普遍存在着这样那样的问题。比较突出的共性问题主要包括以下这些方面：

　　（1）应急联动系统接到大量非紧急事件，占用线路，浪费接警、处警资源。据统计，南宁城市应急联动中心每天所接的近4000个电话当中，有效的应急求助电话只有大约10％。其它90％的无效电话中，除了骚扰电话之外，就是市民将不属于应急联动系统受理范围内的问题（例如环境卫生投诉、旅游服务投诉、办证业务咨询等）当成应急受理的内容，导致的电话误拨。

　　（2）市民一般性求助因为不属于紧急事件，往往得不到应急联动系统的响应，所投诉的各类问题未能转达相应政府部门受理，问题得不到及时解决，影响政府执政为民、服务市民、方便群众的形象。

　　（3）电子地图、城市公共数据库等资源无法在应急系统、非应急系统或社会综合服务系统、电子政务系统之间实现资源共享，实现更大范围的信息联动，并导致重复建设、各自为政、产生新的信息孤岛的现象。

　　（4）由于应急联动系统与“非应急”的政府部门之间的脱节，应急部门往往难以得到“非应急”政府部门在信息资料、政策法规、专业知识、人员物资等方面的有效支持、配合、协调及跟进。应急事件处理完后，相关政府管理部门对受灾人员的帮助救济、善后处理、灾后重建，或者对事故原因调查、对相关责任人的行政处罚、限期整改、防止同类事件再次发生的措施制定及检查落实等后续工作不能与应急部门进行有效衔接，及时开展。另一方面，市民向政府信访部门投诉的某些问题由于各种原因未能得到及时解决，而使矛盾不断升级，问题急剧恶化，发生大规模集体上访甚至聚众闹事、破坏公共秩序等等紧急事件。应急处置力量由于事先没有得到政府部门的通告和预警，没有在矛盾激化前就采取相应的防范措施，导致贻误了在事件刚刚发生时及时派出警力进行现场控制以避免事态进一步扩大的有利时机。

2、解决现存问题的基本思路

　　基于解决上述存在的种种问题，基于保障城市公共安全，建设和谐社会的总体目标，基于政府管理城市、服务市民的执政理念，基于探索和建立一种崭新的机制，使它既能应对城市发生的各种不测灾害和突发事件，又能解决公众的紧急救援和非紧急求助，还能受理市民的各种投诉或咨询，切实解决他们的诉求和困惑，我们在原来的“城市应急联动”的理论体系和运行机制的基础上，提出了“城市应急与非应急一体化联动”的基本思路和解决方案。

　　所谓“城市应急联动系统”，就是在一个城市中，通过采用统一的号码用于公众报告紧急事件和紧急求助，并整合城市各种应急救援力量（公安110，消防119，急救120，交警122）及市政服务资源，实现多警种、多部门、多层次、跨地域的统一接警，统一指挥，联合行动，及时、有序、高效地开展紧急救援或抢险救灾行动，从而保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。“应急联动” 概念对应美国的“911”。在我国最常见的“应急联动”载体形式就是“城市应急联动中心”、“三警合一应急联动指挥中心”等。

　　所谓“非应急联动”，就是将应急联动的“集中接警，统一处警，分工协作，联合行动”的理念和机制运用到非应急领域，实现非应急部门（政府各个局办）之间的高效联动，有效处理涉及多个部门的各类非紧急事件。具体来说，就是采用不同政府部门之间（真实或虚拟的）联席办公，集中接入，统一受理的方式，通过共享信息、流程控制、监督反馈等手段，实现部门之间的便捷沟通，高效协调，密切配合，联合行动，达到响应非紧急求助及高效解决各种投诉问题的目的。“非应急联动” 概念对应美国的“311”。在我国最常见的 “非应急联动”的载体形式就是“政府公共服务呼叫中心”或者“政府综合投诉处理中心”等。非应急联动系统是电子政务系统的重要组成部分。

　　所谓“应急与非应急一体化联动”，就是在应急联动和非应急联动的基础上，通过先进的技术手段实现应急联动系统与非应急联动系统的高度整合，无缝联接，并通过相应的协调机制，实现各种应急处置力量和非应急处理部门的一体化的协同与联动，以共同应对和协调解决各种尤其是涉及多个方面的紧急或非紧急的事件和问题。

　　应急与非应急一体化联动解决方案包括两个层次：第一个层次是分别实现“应急联动”和“非应急联动”，第二个层次是在第一个层次的基础之上，实现“应急与非应急一体化联动”。

　　应急与非应急一体化联动的组织体系如下图所示。其中，应急联动中心通过对公安、消防、急救、交警、其它应急或救援力量、专业救灾机构的指挥和调度，实现多方应急联动。非应急联动中心通过对司法局、环保局、市政局、信访局等政府部门以及供电局、自来水公司等城市公共事业机构、单位的指派和监督，实现多方非应急联动。应急联动中心和非应急联动中心均接受指挥决策中心的统一领导和集中指挥， 并通过其相互协调机制实现多方的应急力量与非应急部门的一体化联动。

3、城市应急与非应急一体化联动系统的主要特点

　　与传统的城市应急联动系统、政府公共服务呼叫中心系统相比，城市应急与非应急一体化联动系统具有以下几个方面的特点：

　　（1）实现在应急与非应急系统之间的来电转接及事件转办功能

　　在接警阶段，接警人员可以将来电直接在应急系统和非应急系统之间进行相互切换，实现转接功能；在处警阶段，处警人员可以把事件在应急系统和非应急系统之间相互移交，实现转办功能。例如，如果应急联动系统的接警员判断所打入的电话属于非紧急的事件，则将其直接转入非应急系统处理，既避免了对应急资源的占用和浪费，又使非紧急事件也能得到有关部门的受理。反之，如果非应急联动系统的接听人员判断所打入的电话属于紧急事件，则将其直接转入应急联动系统，以便应急机构及时出警加以解决，避免贻误最佳的处置时机。

　　（2）处理流程的相互切换功能

　　在启动了事件的应急处理流程或非应急处理流程之后，人们还可以根据事态的进展情况和紧急程度，将其在这两种处理流程之间进行相互切换。因为紧急事件会随着应急力量的处置进展而逐渐得到缓解，变成非紧急事件，应急力量就可以逐步退出甚至结束处置，而将事件移交给非应急部门跟进，启动非应急处理流程加以解决。反之，原来非紧急的事件在处理过程中有可能由于矛盾的激化或其它因素的变化而迅速升级为紧急事件，需要启动应急处理流程，及时派出应急力量加以防范、控制及处置。

　　（3）大联动功能

　　能够实现应急机构与非应急部门之间的横向联动，即所谓“大联动”。对于有些复杂的事件，仅由应急机构无法处理，仅由非应急机构也无法处理，需要应急机构和非应急机构的同时参与、相互协调才能处理。“应急与非应急一体化联动”机制就是针对这种情况的有效解决方案。

　　（4）系统分别实现应急体系与非应急体系的特服号码的一体化

　　对于应急体系，实现公安110、消防119、急救120、交警122的特服号码一体化，并以110作为应急体系的代表号码，对应美国的911。公众只要拨打110或者其它任何一个特服号码，都可以得到其中一种或多种应急处置力量的响应。对于非应急体系，以市长热线“12345”整合政府的信访、环保、司法、市政、卫生、工商等政府部门以及水、电、气等公共服务机构的面向公众投诉、咨询和服务的各种号码资源，实现123XX的特服号码一体化，并以12345作为非应急体系的代表号码，对应美国的311。

　　（5）系统在终端、网络、服务、业务四个层次上分别实现融合共通

　　终端融合：通过有线固定网与无线移动网融合通信技术（FMC技术），终端层将有线电话、移动电话、PDA、PC、智能手机、对讲机等等一系列固定与移动终端融合在一起，使市民可以通过社会上任何的终端无论在何时何地都能够得到帮助。系统能够将有线电话、无线对讲、移动电话、Internet、PDA、MMS、传真等各种通讯手段无缝融合在一起，实现语音通信、数据通信、图像传输等多媒体通信，满足未来通讯发展的需求。

　　网络融合：网络的融合是应急与非应急融合的核心内容，也是最关键的一步。网络层将PSTN、GSM、GPRS、CDMA、WI-FI、ADSL/ISDN、350兆/800兆无线集群等等一系列固定与移动网络融合在一起，使各种终端的消息能够统一到一个平台上来。

　　服务融合：服务融合是建立在网络融合基础之上的融合。依托网络层的统一协议，开发出各种基础平台服务，使之模块化和平台化，可以组合成各种应急与非应急相关业务。这些服务包括：CTI、GIS、GPS、IVR、录音、传真、无线调度、短信、查询、统计、监控等等。

　　业务融合：实现业务融合是最终目的，一体化系统融合了应急业务（110、119、120、122、反恐、防疫、防洪、防灾等等）和非应急业务（12345、123XX、社区服务、农业服务等等）。针对不同业务的特点，依托业务层和网络层可以组合成符合需求的业务。因为服务层采用了统一的协议，应急业务与非应急业务之间可以实现无缝融合。

　　（6）资源整合和互联互通

　　系统通过资源整合及共享机制实现应急与非应急资源的一体化，并且通过与电子政务系统的数据接口实现互联互通。这些资源包括电子地图、城市基础信息库、政务综合数据库、专业知识库、应急预案库、应用软件、专家座席等。这些资源既能满足应急系统之需，又能为非应急系统所用。在异构数据互联及数据访问控制技术的支持下，一体化联动系统能够按需连接多个专业化信息处理系统，实现大范围的“信息调度”和“信息联动”，有效地提高系统的“专业化”程度，提高应急指挥及非应急处理的辅助决策的“智能化”水平。

4、城市应急与非应急一体化联动系统的优势和效益

　　（1）提升解决城市公共安全危机的综合能力

　　利用安全监控和社区监控提高城市的预警能力，共享应急与非应急的各类信息，做到防患于未然，在非紧急事件恶化、扩大、升级之前控制事态的发展，及时化解矛盾，防止转化为紧急事件。

　　求助者在紧急状态下，只要呼叫110，119，120，122中的任一号码，就能得到准确的紧急救助服务。同时可以过滤重复报警，避免重复出警，减少警力资源浪费。同时提高了紧急救助的准备性、及时性，方便了群众，还能大幅度提高对各类事件的综合处理能力。

　　通过对资源的整合和实施紧急事件处置的统一指挥和协调，建立了顺畅的工作流程，提高了城市综合应急能力。通过应急部门和非应急部门的联合行动机制，第一个接到指令的处警员发起其他部门的联合救助，使求救者同时获得所需要的公安、消防、医疗等部门和机构的全方位救助，从而减少城市公共安全危机造成的损失，有利于构建一个和谐稳定的社会。

　　（2）优化资源，兼顾急缓，各得其所

　　能够实现应急系统与非应急系统之间的语音和数据的互联互通及资源共享，并通过相应的协同机制实现应急机构与非应急部门的横向联动，从而在更高的层次上优化整合、科学分配和合理调度应急及非应急资源，使得各种紧急与非紧急事件都能在恰当的时间内，得到恰当的资源以恰当的方式予以恰当的处理。一方面减少了资源的浪费和无效的出警，从而降低系统的运营费用和政府处置事件的总体成本；另一方面，又保证政府对市民的报警响应及时、投诉受理高效、求助服务到位、咨询答复满意。

　　（3）避免重复建设，降低运行成本

　　目前我国各类应急与非应急的特服号码繁多，各类政府部门呼叫中心和因事而建的指挥通信中心大量重复投资建设。通过建立应急与非应急一体化系统能够整合社会的各类资源，避免重复建设，降低政府的公共服务成本，获得最大的社会效益。

　　（4）提高工作效率，改进服务质量，促进政府职能转变

　　城市应急与非应急一体化联动系统是城市信息化的重要组成部分，是构建和谐安宁社会的一项利国利民工程，是保障城市公共安全、应对突发事件、减少灾害损失的重要基础设施，同时也是政府管理城市、服务市民、了解民情的沟通平台、服务平台，是落实执政为民理念、提高执政水平的重要技术手段。因此，通过建立和运行城市应急联动系统能增强工作人员的服务意识，有利于政府由管理型向服务型的职能转变。通过政府各部门应急及非应急热线电话的集中接听，统一受理，实现跨部门、跨辖区、不同警种、不同部门之间的相互协调、密切配合，减少相互推诿现象，加快了业务办理流程，提高政府管理城市和服务社会的工作效率和服务水平。

5、亚奥数码的综合优势

　　全国500强企业——北京北辰集团在建设、经营亚运村之后，深感城市信息化以及城市公共安全保障体系对于办好亚运会、奥运村的极端重要性，在1995年投资成立了亚奥数码技术有限公司，专门从事城市信息化及城市公共安全体系产业。亚奥数码一直从事119消防指挥系统、城市应急联动系统及设备的国产化研究开发和系统集成，参与了应急联动体系标准的制订；参与编著了国内第一本城市应急联动专著《城市应急联动系统建设与应用》。

　　亚奥数码凭借强大的技术力量，已经成功开发出一系列具有自主知识产权的应急与非应急系统核心软/硬件产品。包括“城市应急联动与社会综合服务系统”（信息产业部电子发展基金支持项目）、AO万门数字程控交换机（国家重点新产品）、“YA21城市应急通信指挥中心”（国家级火炬计划）、“YA-61公安、消防、交通接处警系统”（全国首创，国家重点新产品）、“公共服务呼叫中心系统”（广西计算机应用推广成果二等奖、科技进步二等奖）等等。这些系统价格便宜，功能实用，性能稳定，已经成功应用于江西赣州公安局、广东中山公安局、柳州市政府、山东威海等全国300多家县级城市的有关系统建设中，打破了几年前这一领域被外国产品一统天下的局面。

　　在城市应急联动系统产业，亚奥数码具有以下优势：

　　（1）产品齐全、技术全面，涵盖了应急联动产业链的主要环节

　　在硬件方面，亚奥数码拥有程控数字调度机、局用交换机、用户交换机、视频编解码器、智能数据采集器、视频服务器等产品。在软件方面，自主研发了接处警软件、CTI中间件、IVR中间件、录音系统、无线调度、GIS/GPS应用系统、短信服务器、传真服务器、视频监控等应用软件及中间件。

　　通过与华为、中兴等国内厂家合作，使我们提供的城市应急联动系统基本实现了硬件国产化，可以满足城市信息基础设施国产化和国防安全的需要。

　　另外，亚奥数码公司与西门子、摩托罗拉等国际著名厂商一直保持良好的战略合作关系，在2005年8月份合作共建了“南宁－西门子创新通信技术试验网络基地”。通过该基地，应急联动方面的国际先进技术及产品能够优先在亚奥数码实现技术消化和产业转移，并使亚奥数码与世界先进技术水平保持同步发展。

　　（2）可以提供针对性的全面解决方案

　　通过将系统平台化和模块化，亚奥数码能够根据建设城市应急联动系统的城市规模大小、应急联动的指挥模式等具体情况，提供一揽子的全面解决方案，包括技术方案、建设方案、运营方案、培训方案等。

　　其中，针对大中型城市的解决方案，包括提供全方位的融合通讯平台，提供超大容量、超高处理能力的有线和无线交换系统，将固定与移动网络进行融合；采用分布式系统设计，满足用户多种需求，可扩展性强；提供强大的预警系统和决策系统，能够进行全方位的预警和辅助决策。

　　针对县区的解决方案，通过采用自主开发的指挥调度机，提供语音和无线对讲等基本应急功能，进行接处警和调度，系统建设成本较低，开发建设周期短；同时充分利用现有资源，与公安通信网内各种设备实现互联互通。

　　此外，本系统可根据城市大小及投资规模、实施规划，在中间件和功能模块的基础上，对各个子系统产品进行灵活组合，按需定制，分期实施，有机集成，无缝链接，平稳过渡。可以单独建设应急联动系统，或单独建设非应急联动系统，也可以分期建设，最后合成一体化的应急与非应急联动系统。

　　（3）有多年的系统建设经验和大量的成功案例

　　亚奥数码于1995年开始投入110呼叫中心建设、2001年开始涉足城市应急联动中心建设及监理，至今已有10年时间，建设的项目遍及全国各地，得到了用户的普遍好评。

　　亚奥数码积极参与南宁市应急联动系统一期工程（应急）的维护、升级和完善，并重点投资、建设和运营二期工程（非应急），初步建成了中国首家集应急联动与非应急联动于一体的政府公共服务呼叫中心系统。还在此基础上，规划了三期工程（重大事件联动指挥平台），建立了中国－东盟博览会客户服务中心系统，为中国－东盟博览会提供了高效优质的信息服务。经过长期的技术消化、系统开发、产品创新和运营实践，不但形成了系统建设、运营、维护和升级的能力，积累了大量的实战经验，而且创造性地提出了城市应急与非应急一体化联动系统解决方案，推出了具有自主知识产权的国产化产品，并成功应用于赣州、南宁、柳州等城市的有关系统建设中。部分应用案例包括：

　　南宁市城市应急联动中心系统（应急联动集权模式）
　　柳州城市应急联动指挥体系共享平台（应急联动协同模式）
　　赣州市公安局指挥中心指挥调度系统（应急联动授权模式）
　　南宁市政府公共服务呼叫中心（非应急联动模式）

　　在我国的应急联动系统建设产业集群中，亚奥数码由于起步较早，技术领先，已经打下了坚实的基础，形成了较好的品牌。今后将通过“强强联合、合作共赢”的发展战略，本着“整合资源，融合共通”的技术理念，主推“城市应急与非应急一体化联动系统”的特色产品，力争成为国内领先、国际先进的城市应急联动系统的整体解决方案提供商、系统集成商、应用软件开发商和部分硬件设备制造商。

城市应急与非应急一体化联动组织体系示意图

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