“深圳：政府购买服务”透视{2}

　　对话深圳行政体制改革方案设计者之一马敬仁

　　本报首席记者 樊克宁本报记者 蒋铮 周敏 金露 王志钰

　　大量公共事务外包出去了

　　记者：马教授，我们了解到深圳新一轮改革启动之前，有些改革早已经在做了，像公共品的市场化。政府通过购买服务，将原来由政府承担的许多服务职能交给市场去做。我们认为这是一种重要铺垫，也就是说政府在实施大的改革步骤之前，要先清除一些负担，那些自己做不了的事情就不要做了，为改革的轻装上阵扫清道路。

　　马敬仁（深圳大学管理学院教授）：情况正是这样。深圳最早是从园林、绿化、环保、环卫等距离政府权力中心比较远的公共事务开始外包、委托、购买的；接着搞了机关事务管理局的后勤社会化，慢慢发展成为公共品市场化和社会化这样的趋势，从公用事业水电气开始，到民营医院、民办学校、政府培训机构……从2001年试点到现在的改革，大量公共事务委托外包给非政府的机构，全部都社会化了，深圳是做得比较超前的。

　　事情正从无序到有序

　　记者：可是老百姓还不太信任由市场提供的公共品，时而听到一些声音在质疑公共服务的数量和质量。而另一方面购买公共品本身也存在问题，比如社工或物业公司抱怨政府购买公共品的价格偏低。

　　马敬仁：这恰恰正是我们要做的事情。从无序到有序，在混乱中构建一个公共品的结构。从深圳的情况看，首先是立法。今年在讨论这个问题，包括公共物品的标准价格、社工制度的规范，比如基本公共服务是怎样的？哪些人需要政府安排社工，哪些人不应有社工，这些都需要有很具体、细致的法律规定。公共品这一块，市场化、社会化发展速度非常快，已经建立起了比较完善的公共财政体系，公共财政部门“以事定费”，就是根据事情确定费用，先看看这个事情我有没有，有的话就政府供给，没有的话（比如社工）就购买。目前总体上来看，我感觉深圳的做法还是有一定的领先性。

　　改革是“被形势推到这一步了”

　　记者：在深圳的公共品市场化方面，政府购买社工服务已经做得比较成熟，似乎政府也有意培育了这一公共品的市场化。但是有的就不是政府培育的，比如西乡街道将“大城管”服务职能交给物业公司，它的出现好像是迫于无奈？有点像改革开放早期农民偷偷搞土地承包制，是从基层自发产生的？

　　马敬仁：对，它不是政府事先设计好的，而是自发的，是没有办法的办法，政府实在做不过来了，它被形势推到这一步了。

　　记者：为什么会想到让物业同城管这两种职能对接？

　　马敬仁：要说城管本身，从体制上来说也是矛盾的产物，它不具有执法的资质，实际上跟物业在身份上是一样的，只不过因为它有政府背景，背后是城管局、执法办，而物业公司真正是以市场为主体，所以看起来有区别。也就是说，在市场化程度上，城管离市场远了点，而物业就是市场，它们是可以做同一件事的。

　　记者：您认为西乡提供的最重要的经验是什么？

　　马敬仁：就是它把物业管理的方式方法引进来。过去政府执法的成本很高、效率不高，小商贩很大程度上是以麻雀战的方式存在，但是物业人员就不同，他可以跟商贩、居民有平等的沟通，因为你是他的客户，这同城管居高临下地执法，心态是不一样的。你把城管的职能包给物业，既增加和谐指数，又可以降低管理成本，还可以解决政府管事过多、过泛、质量低的问题。现在市民满意，效果好，满意度还高。西乡是一个很好的尝试。

　　如何制约过程中的权钱交易

　　记者：物业公司毕竟不是政府机构，一般的事务还好办，如果发生危及社会治安之类的事件，光靠物业公司可能还是有问题吧？

　　马敬仁：在城管这一块，我们觉得可以在事务上作一些分流，一部分事务可以交给警察，比如那些风险比较大的，危及到人身安全的事务。与此相适应，就必须提出一个大警察制度的问题，必须成立类似城管警察、市场警察的队伍。而日常的管理，尤其是面对小商贩、路面、市容市貌的这些管理，物业公司完全可以去做，只要能够跟警察、消防机构有一个好的合作关系，建立一个联动的关系就可以了。

　　记者：将城管职能外包需要经过怎样的程序？会不会有企业因跟街道政府关系好，就得到这个项目，怎样制约权钱交易的行为？

　　马敬仁：政府购买服务、外包还是正在探索中。很多企业开始时还觉得这种事情有风险，可能出力不讨好。所以刚开始时我认为不需要很急地去规范，可以探索。你想这些商贩或其他人员，连城管都头痛，都搞不好，物业公司自己能不能管得好？这里涉及到供应商的资质问题。所以首先要考虑的是资质认证需要规范化，还要有一个相对的适度的竞争机制，比如采取公开招投标的方式。我们有一些很成熟的办法，可以很快地加以解决。然后就是监管，限制权利的滥用，再一个就是社会监督。社会监督将来的空间很大，国外是这样做的：在居民中聘请监督员，监督员每个月写一份评价报告，就可以免付管理费。

　　走出这一步是不能回头了

　　记者：政府购买服务，是面向市场购买的，但市场天生是逐利的，比如房产局把文件打印工作交给市场去做，结果价格很高，老百姓感觉这个公共品变味了。政府在购买公共服务的过程中，怎么约束企业的逐利本能？

　　马敬仁：如果是纯粹的公共物品，一般由政府提供，是不允许盈利的。那么准公共物品就有一定的利润空间，但是有限制，一般是8%-10%，就是说你的福利也就是10%左右；最高是15%，但是就要征收一定的税费了。一般来说做公共品的提供商，有很稳定的收入，客户非常稳定，可以旱涝保收，即使除了成本只有5分利，那也相当不错了。所以，政府要限制它的利润，同时要公开它的利润，要让社会监督它的利润收入的状况，监管需要透明。我们现在面对的问题是，会计系统，社会的信用系统这一块能不能建设起来，这是一个难点。比如做假账如何应对？我们可以设想，将来公共品的外包、购买也可以采取全程电子跟踪服务和监管，寓管制于服务之中。

　　记者：香港在公共服务这一块很大程度上利用了社会中介组织去做。

　　马敬仁：香港的公共服务程度也是世界上最高的之一。很重要的一条，香港有一个发达的社会自治系统。而我们是什么事情都要政府出面，显得政府天天都有做不完的事。也就是说，香港的公共品的市场主体，也就是公共品的生产和供给主体非常繁多。我们现在的这个主体还非常有限，在购买服务方面就显得市场不够发达。等这个市场主体企业多了，竞争多了，政府就能有更多选择权，公众的受益也会大了。

　　记者：就是说走出这一步是不能回头了的。

　　马敬仁：没错，再过十年你会看到琳琅满目的公共物品的市场。