新短缺时代”呼唤公共服务外包

我国快速的经济增长已使得物质财富总体上较为丰富，能够满足人们的基本物质生活需求，以物的短缺”为显著特征的时代一去不复返。

上海师范大学公共管理与社会政策研究中心何精华教授认为，以公共资源、社会保障、教育、医疗卫生等公共物品的短缺为显著特征的新短缺时代”已经来临，与人之基本生存和发展息息相关的公共事业的建设和发展滞后于经济增长与社会发展的非均衡态势日益剧烈，与人民日益增长的社会公共需要相对应的公共服务供给的短缺，尤其是日益扩大的基本公共服务供给的非均衡状态和差距已经成为制约经济社会发展与和谐社会建设的主要瓶颈。

我国十二五”规划明确指出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授说，公共服务外包是现代社会管理的一种基本形式，政府把可以市场化运作的部门或功能外包出去，这是政府管理和社会管理创新的重要形式”，利用市场提高公共服务质量，降低成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路，是全世界范围的大趋势。我国也应该通过政府公共服务外包等形式，有序地转移政府职能，让社会组织能充分发挥其社会治理的职能和作用，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的共同治理”。

更少的资源更高的效能

相关资料显示，20世纪90年代以来，我国一些地方就已经采用公共服务外包的方式来提供公共服务，不仅街道清洁、垃圾处理等服务性行政被外包出去，连治安管理权、收费权等传统的秩序行政也被承包出去。譬如，青岛的垃圾清扫服务外包，北京东城区公共厕所服务外包，深圳的能源、水务、燃气、公共交通等公用服务项目的国际招标，广州市珠江环卫体制实行管理与服务分离，厦门市对下岗人员实行社会培训、政府买单”等形式。

何精华教授认为，这些尝试收到三方共赢的效果，减少了公共服务的成本，控制了政府规模，提高了公共服务的质量。

他说，将政府部分提供公共服务的职能释放出来交由市场和社会提供，建立政府与市场和社会之间的竞争，倡导公共服务市场化是提升公共服务效率和质量的重要途径。这是一种政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务方式。

例如，日本近年来推行的公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都可能外包，进行竞争性招标，并对公共服务项目进行市场测试”，以检验私营经济部门经营这些服务是否质量更优，效率更高。

他说，公共服务外包有助于解决政府资源限制和提供公共服务效能的矛盾与冲突。它改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事；公共服务外包有利创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府，也有利于促转型，实现改善民生与扩内需保增长的统筹，加快现代服务业发展，还有利于服务消费类市场培育、成长，有利于政事、政府与中介组织的分开和管理创新，同时也让老百姓和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。

如何预防外包失灵”

政府推行公共服务外包是为了达到提高政府效率、提高公共服务质量，然而许多地方在实施过程中却与之背道而驰，外包失灵”的现象必须预防。陈精华认为，这主要是因为公共服务外包欠缺规范流程、发包预算信息不公开、监督机制不完善等因素导致腐败的滋生。一些地方政府热衷于推进公共服务提供的市场化，是因为公共服务外包过程中，为政府提供了包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督管理等方面的权力，很容易在缺乏外部监督的情况下进行违规操作。

竹立家说，要杜绝政府在公共服务外包过程中的腐败，就要从各个环节入手减少漏洞。

政府要加强投资项目招标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，有效引导更多的公益组织进入政府公共服务外包项目，从而实现更充分的市场竞争，形成更真实的价格。同时还要通过严格的社会组织资格审查制度和制定相关法律法规来保障竞标过程的公开公平公正。

其次是建立有效的监督平台，做到政府发包，权力机构监督，形成各级人大监督和社会、媒体监督的两级监督机制。他强调，加快构建严厉的惩处问责机制是减少腐败的关键。他认为只有对违规、垄断、暗箱操作进行严厉的惩处问责，才能够真正起到警示作用。

何精华认为，独立的第三方监督管理机制非常重要，因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。

公共服务外包市场有待进一步活跃

目前我国政府公共服务外包业务尚处起步阶段，市场主体和机制尚未成熟完善，有些政府想外包的服务，社会组织承接不了。宋贵伦认为，应加快推进社会组织改革，构建枢纽型”社会组织工作体系，推进政社分开、管办分离，实行分类管理、以社管社”的社会组织管理体制。

在增强公益组织的竞争力方面，何精华认为，一是政府要建立科学的公益组织的选择机制，改革政府投资项目的垄断局面，发挥市场配置资源的基础性作用；设计有效的公共服务契约，促使公益组织选择合理的行动，以实现委托人效用最大化。二是完善对公益组织的激励机制，引导社会组织正当竞争，从而减少各种冲突，实现政府和社会组织的共赢。同时，在政策协调上，应加强政策配套与政府部门之间的协调和对组织发展的配套支持资金，以及加强非营利组织相应的法律保障。

在活跃公共服务外包市场方面，何精华认为政府应当通过公共服务产品的投放，引导社会资源投向公共服务领域，强化政府公共服务外包知识的培训，培养一批既熟悉政府公共管理，又具备专业能力的公共服务人才，培育一批具有较强公共服务能力的市场主体，鼓励社区提供公共服务，发展各种专职、兼职或志愿的社区公共服务组织，促进政府公共服务外包市场的发育成长。 （本报通讯员 李珊珊 蔡琳）